В этом году Тюменская областная дума работает «в особом режиме». Почти без отдыха — в августе депутаты соберутся снова во внеочередном порядке. О том, чем мотивирован этот особый режим и о последствиях судьбоносного для области решения трех губернаторов, подписавших известный договор между органами власти Тюменской области, ХМАО и ЯНАО, мы беседуем с председателем Тюменской областной думы Сергеем Корепановым.
Сергей Корепанов:
— Вы знаете, что у нас этим летом работа не закончилась, будет заседание 12 августа, очень интересное и существенное. Мы будем рассматривать вопросы, связанные с исполнением бюджета за полугодие, внесем поправки в бюджет. Вполне возможно, будем рассматривать вопрос о повышении заработной платы бюджетникам. И будем рассматривать вопрос о ратификации договора, подписанного тремя губернаторами. Если не считать августовского заседания думы, то за период с сентября по июль принято 86 законов, в том числе 18 — базовых, которые написаны «с нуля». Наиболее важным законом всегда является закон о бюджете. У нас сформирован неплохой бюджет на этот год — 19 миллиардов 879 миллионов рублей по расходам и 17 миллиардов 481 миллион рублей по доходам. Мы планировали бюджет с дефицитом, хотя абсолютно были уверены, что будет профицит, потому что на доходной части бюджета существенным образом сказываются мировые цены на нефть. Но мы не стали исходить из мировых цен на нефть выше того уровня, который закладывало в бюджет федеральное правительство. Сейчас мы получили профицит бюджета, и неплохой. Я не буду до заседания думы называть конкретные цифры, но скажу, что речь идет о многих миллиардах рублей. У нас было оговорено, что при наличии профицита бюджета дополнительные средства направляются на капитальное строительство, поскольку мы капитальное строительство в бюджете урезали значительно. Насколько мне известно, из тех средств, которые превышают запланированные доходы бюджета, шесть миллиардов рублей направлено только на строительство дорог, не говоря уже о других объектах. Подробно мы поговорим об этом 12 августа.
— Сергей Евгеньевич, последние полгода в Тюменской области складывалась сложная политическая ситуация, связанная со спорами вокруг перспективы применения федерального закона о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами, а также между субъектами сложноустроенных регионов. В Тюменской области эти споры носили характер неприкрытой политической борьбы, итогом которой стал договор, подписанный тремя губернаторами. Ваше отношение к этому договору, насколько он решают проблему взаимоотношений области и округов?
— На мой взгляд, это наилучшая договоренность, которую могли достичь три губернатора. Во-первых, не ломается в корне прежняя система органов государственной власти, их взаимоотношения между собой и с федерацией. Надо сказать, что реформы, конечно, необходимы, но при проведении любых реформ есть переходный период, который характеризуется ослаблением управляемости. А данный договор хорош тем, что каких-то сложностей в управлении социальными, политическими, экономическими процессами ни в одном из субъектов региона он не влечет. Потому что фактически остается без изменения система выполнения функции. Полномочия, которые раньше выполняли округа, за ними остались.
Во-вторых, остается без изменений система координации деятельности нефтегазового комплекса, что весьма важно и для государства, и для нашего региона, Тюменской области. В-третьих, благодаря договору округа сохранят, а юг области — усилит социальную защищенность малообеспеченных слоев населения: инвалидов, пенсионеров, бюджетников. Округа, скорее всего, сохранят соответствующие бюджетные ресурсы, а юг области даже увеличит. Те 29,5 процента налога на прибыль и порядка пяти процентов налога на добычу полезных ископаемых, которые передаются округами в область, составят, по разным подсчетам, от 15 до 20 миллиардов рублей.
— Это помимо собственного бюджета юга области?
— Да, плюс еще собственный бюджет. Хоть там и оговорено, что эти 29,5 процента налога на прибыль будут использоваться на реализацию общеобластных программ, от реализации этих программ выиграет юг области в значительной степени. Потому что те 11 направлений, которые определены договором как областные, во многом будут замыкаться на юг области.
Договор к тому же создает благоприятную социально-политическую ситуацию как для выборов губернаторов округов, так и для выборов губернатора области. Если бы не было этого договора или навязывался бы другой договор, губернаторы округов могли бы сказать, что во всех бедах виновата область. Полномочия забрала, деньги забрала, из-за этого мы стали жить хуже, виноват Собянин и так далее. В этих условиях идти на выборы в 2006 году Собянину было бы очень сложно.
— Говорят, что стороны, придя к согласию в принципе, по-разному «читают» подписанный ими договор. Каков, к примеру, статус тех одиннадцати функций, которые будут реализовывать органы власти Тюменской области в рамках общеобластных программ? Область будет только писать программы или исполнять и властные полномочия по их реализации? Кто, к примеру, будет выступать заказчиком на строительство и эксплуатацию дорог на Севере? Областные органы власти или окружные?
— Концовка статьи первой договора четко говорит о том, что органы государственной власти Тюменской области реализуют на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов свои программы в соответствии со статьей второй. А в статье второй как раз перечислены те 11 направлений. Каждое направление, конечно, будет конкретизировано программой. И заказчиком на строительство дорог и по реализации других общеобластных проектов, я считаю, будет область. Все, что имеет региональное значение — и средства связи, и экологические проблемы, и транспортные схемы и так далее, — всем этим будет заниматься область. Для этого и выделяется 29,5 процента налога на прибыль из округов в областной бюджет. А раз в областной бюджет, значит, из областного бюджета эти направления и будут финансироваться. А раз так, то распорядителем средств, заказчиком будет выступать администрация области.
— Как повлияет подписанный договор на деятельность Тюменской областной думы?
— Роль областной думы повысится с заключением этого договора в части разработки, утверждения, финансирования региональных программ и контроля над их реализацией.
— Означает ли подписание договора с условием передачи части налоговых доходов с «севера на юг», что с этого года дума будет работать над консолидированным бюджетом области?
— Нет. У каждого субъекта бюджет будет свой. Вместе с тем областная дума будет принимать участие в распределении и контроле за использованием средств, которые передаются округами. Но это не значит, что у нас будет консолидированный бюджет.
— Полпред президента в УрФО Петр Латышев заявил, что после подписания договора интеграционные процессы в Тюменской области будут наращиваться. Как вы понимаете «тюменскую интеграцию»? Пределом интеграции по определению может быть только полной слияние, объединение. Можно ли говорить о такой перспективе в Тюменской области и есть ли предпосылки для этого в договоре, срок действия которого ограничивается 2009 годом?
— Лично для меня интеграция и объединение — это не слова-синонимы. Я не считаю, что в пределе интеграция должна обязательно привести к созданию единственного (а не единого) субъекта федерации на территории Тюменской области. Более того, на мой взгляд, округа делают все для того, чтобы на данном этапе, по крайней мере, этого объединения не произошло. Не случайно в существующем договоре ни слова не сказано о последующем слиянии трех субъектов в один, а напротив, последним пунктом предусматривается возможность пролонгации договора на последующие пять лет. Кстати, буквально недавно в Салехарде был председатель Совета Федерации Сергей Миронов, и его позиция весьма и весьма близка к позиции автономных округов в части укрупнения субъектов, в части разделения полномочий. Более того, он сказал, что он не единственный в Москве, кто думает таким образом, и добавил, что в его лице северяне могут видеть союзника или лоббиста интересов автономных округов. Хотя я понимаю, что Совет Федерации при нынешнем способе его формирования зависит не столько от территорий, сколько от позиции Кремля.
— В чем, на ваш взгляд, заключались причины спора вокруг полномочий между органами власти области и округов и почему стороны не приняли первоначальные предложения? Было два текста договора, а прошел третий.
— Я полагаю, что спор шел не только и не столько о полномочиях, спор был несколько об ином. Во-первых, с потерей полномочий округа потеряли бы свой конституционный статус. По Конституции все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоотношениях между собой и в отношениях с федеральными органами власти. Если бы приняли предложенный губернатором Тюменской области проект договора, область и округа оказались бы в неравных правах между собой и округа оказались бы неравноправны в отношениях с федеральными органами власти. Области были бы переданы полномочия совместного ведения, а округам — нет.
Во-вторых, округа потеряли бы значительную часть средств в своих бюджетах, потому что эти средства передавались бы в областной бюджет, а потом могли бы передаваться (а могли бы и не передаваться) в бюджеты округов. А, как известно, кто имеет деньги, тот имеет власть. С потерей средств органы власти округов не могли бы гарантировать северянам социальную защиту, будучи ответственными за решение этих вопросов. То есть вроде при короне, но без власти и без денег.
И, наконец, я не исключаю, что округа не без основания рассматривали лишение их полномочий и средств как экономический нажим на органы власти и население округов, побуждающий их к созданию на территории области единственного субъекта федерации. Я почти уверен, что передача полномочий совместного ведения администрации Тюменской области — это был механизм формирования единственного субъекта на территории области. Политически и юридически это уже пытались сделать, когда я был председателем ямальской думы, а Собянин — председателем думы ХМАО, и мы вместе отстаивали самостоятельность округов в Конституционном суде. Тогда сторонникам жесткого соподчинения округов органам власти области сделать этого не удалось. Но экономически можно было заставить, лишив полномочий и средств.
— Но ведь федеральный закон ФЗ-95, согласно которому полномочия совместного ведения закреплялись за областными органами власти, был принят. И Конституционный суд не стал рассматривать заявление о признании неконституционными ряда его положений.
— Да, федеральный закон был принят. Но, насколько мне известно, при двух чтениях формулировка была такая, что отношения между краями, областями и входящими в их состав округами определяются федеральным законом или договором. Потом непонятно каким образом вместо «или» появилось «и». И не случайно, когда в последний раз собирались три губернатора в администрации президента, по имеющейся у меня информации, им сказали: читайте это «и» как «или». Что касается Конституционного суда, то он действительно не стал рассматривать обращение ненецкой думы лишь потому, что Конституционный суд рассматривает законы, вступившие в силу, а федеральный закон ФЗ-95 в силу еще не вступил. Он вступит в силу с 1 января 2005 года.
— А может, во главу угла в этой борьбе округов за полномочия все же были положены интересы правящих элит, обеспокоенных будущим своих кресел, портфелей и рычагов влияния на бизнес-элиту, в первую очередь — нефтяную? Ведь такие версии высказывались, и довольно аргументированно.
— Не думаю. Уверен, что НеTлов и Филипенко без работы бы не остались. А вот те малообеспеченные люди, которые из бюджетов округов получают надбавки к пенсиям, боятся изменений больше всего. И потом мы уже проходили то время, когда, извиняюсь, сортир на Ямале невозможно было построить без согласования с Тюменью. В Тюмени решали, когда открывать охоту на Ямале. У нас утка или гусь прилетели к Шурышкарскому району, а дальше — морозы, лед не прошел. Все, тормознула дичь. Потом они там просидели, потеплело, утка прилетела, гусь прилетел, а охота уже закончилась. То есть эти вопросы должны решаться на месте. Несложно посмотреть на карту Тюменской области: расстояние от Тюмени до самых северных точек больше, чем до Москвы. Управлять такой территорией из одного центра довольно сложно. Поэтому я считаю, что тот договор, который подписан губернаторами, — это самый оптимальный, лучший вариант. Выиграли и южане, особенно в части формирования социально ориентированного бюджета, выиграли и северяне, отстояв самостоятельный бюджет, полномочия и статус округов как равноправных субъектов федерации.
— Если по договору 11 функций, включая такие финансово емкие, как строительство дорог, транспорт, связь, отходят областной администрации, то почему округа самостоятельно, без согласования с областью, верстают свои бюджеты?
— Это не так. По вопросам формирования бюджета область и округа согласовывали свои позиции еще на стадии выработки этого договора. Были разные варианты договора, но в любом случае начинали с вопроса о том, каким образом будут формироваться бюджеты округов и области в зависимости от объема полномочий. Округа не самостоятельно формируют свои бюджеты, они согласовывают эти действия с областными органами власти там, где это нужно.
— Какие формы «бюджетного взаимодействия» законодателей области и округов возможны с учетом подписанного договора?
— Поскольку округа передают области существенные средства, то, естественно, они заинтересованы в справедливом и эффективном использовании этих средств. Поэтому я не исключаю, что мы будем формировать согласительные депутатские группы при обсуждении областного бюджета, в том числе и по тем 11 направлениям, программам, которые будут реализовываться по договору областной властью. Считаю, что мы можем организовать совместную деятельность счетных палат. Это тоже парламентская деятельность. Я не исключаю, что некоторые вопросы, требующие согласования, будут выноситься на заседания совета трех дум. Как мы выносим на этот совет вопрос о финансировании учрежденной нами парламентской газеты «Тюменские известия».
— Сергей Евгеньевич, все-таки не покидает ощущение, что округа просто «продавили» подписанный договор, используя информационные атаки, публичные политические ультиматумы и рычаги влияния в Москве.
— Я не исключаю, что округа использовали свое влияние и в администрации президента, и в Совете Федерации, и в Государственной думе. Не случайно сейчас в Совет Федерации выдвигаются люди, которые отличаются способностью «открывать двери», которые влиятельны. В том, что договор надо было заключать, никто не сомневался. Вопрос в том, какой договор. И здесь Кремль проявил мудрость. Все-таки наш регион — это не Пермская область с Коми-Пермяцким округом. Если мы добываем 97 процентов газа, 70 процентов нефти- Конечно, вряд ли кто-то бы стал перекрывать задвижки, если б договора не было, тем более что сейчас это зависит не столько от руководителя региона, сколько от компаний. Но то, что отсутствие согласия негативно отразилось бы на социально-политической обстановке в области, — это совершенно точно. Кремль просчитывал эти варианты, учитывал, что скоро на выборы пойдут губернаторы регионов, от которых в значительной степени зависит формирование бюджета страны, валютной выручки… Экспериментировать на таком регионе не стоит. Я бы не сказал, что компромиссный договор был подписан под нажимом Кремля, но Кремль, безусловно, сыграл свою роль в этой истории. И я полагаю, что администрация президента действовала в этом направлении не без ведома самого президента.
— Где и как вы намерены провести свой отпуск?
— Меньшую часть отпуска я уже использовал для решения некоторых семейных проблем, вторую часть отпуска, очевидно, не буду использовать, потому что 12 августа будет внеочередное заседание областной думы, потом будет 60-летие Тюменской области, а в сентябре опять будет заседание думы, уже очередное. В принципе, я не большой любитель ездить куда-то на юг, по санаториям. У меня любимая форма отдыха — это работа на даче. Я могу с восьми до одиннадцати работать. К сожалению, на даче удается поработать только по субботам и воскресеньям, и то не каждую неделю, потому что на выходные дни назначаются то спортивные, то культурные мероприятия, то какие-то презентации, торжества, что-то еще, поэтому не часто приходится бывать на даче, но для меня это самый лучший отдых.
