Между сопредседателями рабочей группы по выработке механизма делегирования полномочий госвласти Тюменской области, ХМАО и ЯНАО достигнуто очередное соглашение — пятое по счету. Протокол согласия N 5, подписанный сопредседателями Владимиром Якушевым, Любовью Чистовой и Валерием Степанченко, приблизил нас к «серьезному, судьбоносному, историческому решению по Тюменской области», как охарактеризовал его Владимир Якушев. Между тем до политического решения о судьбе Тюменской области, судя по всему, еще далеко.
Напомним, что речь идет о способах реализации полномочий сов-местного ведения с Российской Федерацией. Раньше все эти полномочия исполнялись самостоятельно округами и Тюменской областью (в границах южной части). Теперь все будет по-другому: с 1 января 2005 года вступает в силу федеральный закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти. Закон разграничивает полномочия между субъектами, но не жестко, предусматривая определенную свободу согласованных действий в реализации полномочий.
Один механизм реализации этих полномочий в сложноустроенной Тюменской области прописан прямо в законе, в статье 26.6. Из 41 полномочия 17 закреплены за автономными округами, а 24 — за областью. Это самые социально значимые полномочия в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения, выравнивания бюджетов муниципальных образований, дорожного строительства, транспорта, энергетики и других отраслях народной жизни. Эти полномочия стоят много-много денег из федерального бюджета. Но поскольку сам закон, который в разговорном обиходе называют «ФЗ-95», или «закон Козака», предусматривает и иной механизм разграничения полномочий — через соглашение между областью и округами, и была создана трехсторонняя рабочая группа.
Договор или ультиматум?
Качественно новый шаг, сделанный сопредседателями рабочей группы по направлению друг к другу, отражен в пунктах 3 и 4 пятого протокола согласия. Согласно этим историческим и судьбоносным пунктам решено принять к рассмотрению два документа — проект договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, а также проект федерального закона об отношениях между органами власти Тюменской области, Югры и Ямала. Замечания и предложения по ним необходимо предоставить до 15 мая этого года. Оба документа взаимосвязаны: если договор между тремя субъектами будет заключен, то необходимо принять соответствующий федеральный закон. На договоре и федеральном законе настаивает югорская сторона. Причем требование этой стороны заключается в передаче по договору всех полномочий совместного ведения Ханты-Мансийску. Или хотя бы основных социально значимых — образования, здравоохранения и социальной защиты населения. Это требование звучит для Тюмени несколько ультимативно, так как договор все же предполагает непротивление сторон.
Сопредседатели рабочей группы от автономных округов выразили беспокойство тем, что администрация Тюменской области уже работает напрямую с муниципальными образованиями, запрашивая у них информацию для формирования консолидированного бюджета. По мнению северян, это противоречит закону, так как «ФЗ-95» вступает в силу только с января 2005 года. Сопредседатель рабочей группы от тюменской стороны Владимир Якушев на пресс-конференции в Тюмени парировал этот аргумент: «Все запросы, которые поступали в муниципальные образования, сделаны на совершенно законной основе в соответствии с 95-м федеральным законом. Высшее должностное лицо субъекта в рамках бюджетного процесса имеет право запрашивать необходимую информацию. Все рассуждения о том, что это незаконно, неверны. Все действия органов исполнительной власти Тюменской области будут базироваться на исполнении 95-го федерального закона, каких-либо отступлений с нашей стороны мы не допустим».
Все логично, так как при формировании общего бюджета действует своего рода презумпция статьи 26.6 закона, — она будет действовать, если не будет выбран иной механизм реализации закона. Пока иных механизмов не выработано, а бюджетный процесс 2005 года уже начался. Заметим, что губернатор Тюменской области ранее заявлял (в прямом эфире телекомпании «Регион-Тюмень»), что администрация области уже вы-страивает межбюджетные отношения по 90% всех расходных обязательств муниципалитетов Севера и начинает работать с ними «как с родными».
Вариант «26.6»
До сих пор официально не заявлено, как на территории области будет выполняться закон «ФЗ-95», какие полномочия совместного ведения будут у округов, а какие у Тюмени. «Я неоднократно заявлял средствам массовой информации, что если я как сопредседатель рабочей группы выскажу свое мнение о том, что должно быть отдано, а чего не должно быть отдано, зачем тогда наша рабочая группа и такая масса специалистов, которые работают, обрабатывая массу информации, — заявил Владимир Якушев журналистам. — Брать на себя ответственность и сразу заявлять, кто эти полномочия исполнит лучше в рамках тех изменений, которые еще не внесены в Налоговый и Бюджетный кодексы, без серьезного финансово-экономического анализа — просто безумие».
Если стороны не достигнут согласия, то полномочия совместного ведения будут исполняться в рамках статьи 26.6, то есть администрацией Тюменской области. Она же будет распорядителем федеральных бюджетных средств, направляемых на реализацию этих полномочий. Органы власти округов будут исполнять только собственные полномочия и распоряжаться собственными средствами. Вполне очевидно, что этот механизм потребует реорганизации органов власти как в области, так и в округах. Об этом говорили губернаторы Неелов и Собянин во время салехардской встречи 23 марта. «Мы ответили на вопрос о системе управления на Ямале, то есть мы включаем в эту систему органы власти Ямала, вбирая их в администрацию Тюменской области», — заявил тогда Сергей Собянин.
По такому пути, вероятно, придется пойти и Югре. Ведь нет смысла содержать структуру власти, ориентированную на полномочия, которых у этой власти не будет. Заметим, что вариант «26.6» не противоречит принципу равноправия субъектов Федерации даже в политическом аспекте, так как органы власти Тюменской области в полной мере обладают политической легитимностью, — и губернатор, и областная дума избраны всем населением области, включая северные округа.
Договор
Если стороны все же придут к соглашению о договоре между тремя субъектами и этот договор будет подписан тремя губернаторами, то «все возвращается на круги своя». То есть к сохранению прежнего «статус-кво» — область и округа реализуют полномочия совместного ведения самостоятельно, причем область — только на юге. Или делят полномочия между собой, что простоты не добавляет (скорее, наоборот). Этот вариант чреват некоторыми негативными последствиями.
Во-первых, он предусматривает сохранение прежней структуры и штатной численности аппарата власти в округах со всеми вытекающими последствиями в виде высокой северной зарплаты, служебных квартир, дополнительных гарантий и других расходов. В то же время прежними финансовыми средствами округа уже располагать не будут по причинам, не зависящим ни от округов, ни от области.
Во-вторых, 2005 год не за горами, бюджетный процесс идет, а сколько времени потребуется на реализацию договорного варианта, если в конце мая рабочая группа только приступит к рассмотрению проекта договора и федерального закона, — никто сказать не может. «От нас хотят получить профессиональное качественное заключение. Но вопрос сложный и исторический. Мы сталкиваемся с массой нюансов в процессе работы, поэтому говорить о временных рамках очень сложно, я не возьмусь назвать дату окончания этой работы», — заявил Владимир Якушев на вопрос о сроках окончания работы трехсторонней группы.
Заметим, что помимо договора потребуется принятие федерального закона о взаимоотношении области с округами. «Мы можем предложить концепцию федерального закона, но детально его разрабатывать — это не полномочия нашей рабочей группы», — заметил Якушев. То есть этот закон надо детально разработать и провести его через Государственную думу, которая скоро отправится на летние каникулы. До каникул он вряд ли будет принят, а осенью он безнадежно «опоздает».
