*Последние две недели вся политическая и журналистская общественность бурно обсуждала идею назначения мэров крупных городов. Заметим, что президент, к которому апеллируют горячие поборники «вертикализации» власти до самого низа, то есть до уровня местного самоуправления города и деревни, с такой инициативой не выступал. Но идея понравилась многим политикам, которые охотно «подставили плечо» еще не родившейся в виде законопроекта инициативе.
Так, по мнению вице-спикера Госдумы Олега Морозова, «мэры столичных городов субъектов федерации должны подпадать под категорию назначаемых». Спикер Совета Федерации Сергей Миронов заявил: «В развитие предложения президента России считаю, что в дальнейшем необходимо будет установить норму, согласно которой глава закрытых административно-территориальных образований, а также главы муниципальных районов и городских округов с населением выше 100 тыс. человек избираются представительным органом местного самоуправления на основании представления высшего должностного субъекта Российской Федерации».
О перспективе и мотивации отмены прямых выборов глав муниципальных образований — в нашей традиционной рубрике «Беседы».*
Политическая целесообразность и Конституция
Кокотов Александр Николаевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Уральской государственной юридической академии.
— Александр Николаевич, на федеральном уровне обсуждается новая инициатива — не выбирать, а назначать мэров крупных городов. Как вы могли бы оценить перспективу реализации этой инициативы с позиции конституционного права и законодательства о местном самоуправлении?
— Я не понимаю, как эти назначения будут вписываться в статью 12 Конституции, говорящую о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Есть и статья 131, содержащая положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Кроме того, Конституционный суд РФ в постановлении от 15 января 1998 года, опираясь на эти и другие конституционные нормы, прямо указал на несоответствие
Таким образом, замена выборов глав муниципальных образований городов их назначением органами государственной власти требует предварительного изменения
— А в рамках нынешнего законодательства о местном самоуправлении возможна ли отмена прямых выборов глав местного самоуправления и кто в таком случае может их назначить?
— Если под прямыми выборами понимать избрание глав муниципальных образований непосредственно избирателями, то в настоящее время данный способ замещения ими своих должностей не единственный. Возможно избрание главы представительным органом местного самоуправления из своего состава. Но это, как вы понимаете, вариант избрания, а не назначения. Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающий в силу с 1 января 2006 года, предусматривает возможность назначения, но не глав муниципальных образований, а глав местных администраций. В этой модели глава муниципального образования, избираемый населением или представительным органом, возглавляет представительный орган, а глава администрации — местную администрацию, являющуюся исполнительным органом самоуправления. Главу администрации (управляющего) будет назначать по результатам конкурса представительный орган местного самоуправления. Контракт с ним после его назначения на срок, определяемый уставом муниципального образования, должен заключать глава муниципального образования.
Таким образом, назначение главы администрации — полномочие органов местного самоуправления, а не государственных органов. Последние получают лишь возможность участвовать вместе с органами местного самоуправления в определении условий конкурса по замещению должности главы местной администрации и в работе конкурсной комиссии, производящей отбор претендентов. Думается, что такой подход продуктивен, поскольку позволяет тесно взаимодействовать государственным и местным органам в кадровых вопросах без подрыва самостоятельности местного самоуправления.
— Насколько известно, выдвигается инициатива назначать мэров только крупных городов, являющихся административными центрами, таких как Екатеринбург или Тюмень. Насколько эта инициатива аргументирована с позиции права? Понятно, что в некоторых регионах между губернаторами и мэрами административных центров возникает политическая конкуренция, деструктивно влияющая на социально-экономическую ситуацию. Но являются ли эти города с точки зрения Конституции и федеральных законов какими-то особыми муниципальными образованиями?
— Прежде всего, укажу, что Екатеринбург, Тюмень, как и большинство других крупных городов страны, являются муниципальными образованиями, полностью подпадают под действие законодательства о местном самоуправлении, призваны решать вопросы местного значения. Конечно, выполнение ими «столичных» функций накладывает определенный отпечаток на их правовое положение, требует тесного взаимодействия их органов с государственными органами субъектов федерации. Однако это обстоятельство не выводит административные центры субъектов федерации из сферы местного самоуправления.
— Дело в том, что не совсем ясно, что принято считать вопросами местного значения. Мэрам больших городов приходится решать слишком много вопросов, в том числе и государственного значения. Видимо, это и является мотивом для государственного вмешательства в городское самоуправление. Взять хотя бы транспортное обслуживание населения. В одном городе есть только автовокзал, а в другом — и аэропорт, и железнодорожный, и речной вокзалы, требующие внимания местных властей.
— Действительно, наша модель местного самоуправления с жестким отделением его от государства, потенциально удобна только для малых и средних поселений, небольших соседских общин. Крупные города, районы с трудом укладываются в «прокрустово ложе» этой модели, поскольку в них не только велик объем государственных дел, но и важно непосредственное присутствие государства.
Есть ли легальное решение этой проблемы, не требующее изменения действующей Конституции? Да, оно в принципе имеется.
Конституционный суд РФ в постановлении от 24 января 1997 года по так называемому «удмуртскому делу» указал на право субъектов федерации законодательно упразднять местное самоуправление в районах, городах республиканского (областного, краевого) значения, учреждая в них органы государственной власти. Однако суд дополнительно оговорил ряд условий такого преобразования. Во-первых, если в районах и городах уже осуществляется местное самоуправление, то первичное решение об его упразднении может принять только местное население на референдуме. Во-вторых, в любом случае обязательно должна оставаться выборность местных государственных органов, исключается прямое назначение тех же глав местных государственных администраций вышестоящими государственными органами.
— То есть получается, что и при замене местного самоуправления на местное государственное управление о назначении руководителей все равно говорить нельзя, раз выборность сохраняется.
— С точки зрения Конституционного суда — это так. Выборность должна сохраниться как гарантия учета органами государственной власти нужд местного населения. Выборность дает людям хоть какую-то возможность влиять на власть. В то же время уже само восстановление в городах, районах представительных и исполнительных государственных органов резко расширит возможности государства по решению здесь собственных задач. Местные государственные органы могут быть наделены большим объемом полномочий, чем современные органы местного самоуправления. К слову, последние сегодня по закону наделяются лишь отдельными государственными полномочиями, за надлежащее исполнение которых не так-то просто с органов местного самоуправления спросить, что затрудняет решение на местах множества публичных вопросов.
Однако конституционная возможность замены в крупных городах, районах местного самоуправления на местное государственное управление требует серьезного изменения бюджетного, налогового законодательства, законодательства о выборах, органах государственной власти. Бюджетное законодательство, например, пока «не знает» таких бюджетных территорий, как города, районы, не являющиеся муниципальными образованиями. А что же это за уровень государственной власти, который лишен собственного бюджета, да и налогов тоже?
— То есть мы имеем дело со случаем, когда политические цели опережают развитие права?
— Да, это так. Но это обычное явление, стимулирующее развитие права. Главное, чтобы политическая целесообразность, подталкивая законодательные изменения, в нашем случае в вопросе расширения государственного присутствия на местах, не игнорировала бы конституционные устои общества, не подрывала бы их.
Здесь необходимо также спросить себя, а зачем вообще нужно было в свое время выводить органы местного самоуправления из системы государственной власти, да еще и закреплять данный вариант конституционно? Был простой, на мой взгляд, более эффективный путь: расширять самостоятельность органов местного самоуправления как государственных органов, постепенно двигаясь к нашей современной конституционной схеме разделения местного самоуправления и государства. А мы с ходу ввели на бумаге прогрессивные вещи, а потом, в жизни сталкиваемся с проблемами управляемости.
— А если отбросить возможные препятствия в виде Конституционного суда, необходимости изменения Конституции, с какими сложностями на практике может столкнуться реализация принципа назначения мэров крупных городов?
— Как отбросить названные в вашем вопросе препятствия? Пойти вразрез с действующей Конституцией, правовыми позициями Конституционного суда? Надеюсь, что этого не произойдет, поскольку это путь в никуда. К сожалению, наша власть в прошлом не раз давала обществу уроки беззакония, укрепляя в людях чувство правового нигилизма, тем самым подрывая и свои собственные устои. Если же двигаться вперед путем изменения Конституции или замены в крупных городах местного самоуправления на местное государственное управление, о чем я говорил выше, то данный путь долог, непрост, поскольку связан с масштабными изменениями многих разделов законодательства. Скажем, конституционное допущение прямого назначения глав крупных городов требует корректировки статьи 12
Но есть и внеправовой контекст введения назначаемости. Назначаемость, безусловно, укрепляя так нужное нам единство публичной власти, подрывает самостоятельность регионов, поселений, стимулирует унификацию управления. Помнится мне в 80-е, 90-е годы прошлого века мы сумели понять, отталкиваясь от своего предыдущего опыта, что в такой огромной и разнообразной стране, как наша, невозможно развиваться, руководя всем из одного центра, заменяя самоуправление назначенцами сверху.
И еще, нам необходимо изжитие патернализма, укрепление у людей, местной власти ответственности за то, что происходит на местах. Назначение сверху этому явно не способствует. К тому же государственный спрос с местных руководителей можно обеспечивать и при их выборности.
— Вопрос в большей степени о политических убеждениях: вы разделяете такую точку зрения, что чем меньше демократии, тем больше порядка?
— Я за укрепление порядка, это однозначно. Сама жизнь говорит о том, что в нашей разболтавшейся стране должно быть больше порядка. В рамках действующей Конституции.
На мэра можно влиять деньгами
*Владимир Ульянов, начальник главного правового управления администрации Тюменской области.
У Владимира Ульянова свой взгляд на проблемы взаимоотношений мэров и губернаторов. Он считает, что самый эффективный способ влияния государства на муниципалитеты — это влияние через бюджетные деньги, а для участия губернаторов в формировании исполнительных органов местного самоуправления достаточно лишь небольших изменений в одном законе. *
— Владимир Ильич, в чем, на ваш взгляд, заключается проблема взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, почему в последнее время говорят о необходимости государственного участия в делах городов?
— Проблема старая, историческая. В России местное самоуправление — это что-то новое. В дореволюционный период были земства, но это была начальная, зачаточная стадия местного самоуправления. Какое местное самоуправление могло быть в условиях авторитарной власти или тоталитарной? В таких странах, как Голландия или Германия, города самоуправлялись сотни лет, у них огромный опыт самоуправления и годами сложившаяся система отношений местного самоуправления и органов государственной власти. А в России местное самоуправление только начинается, но и то лежит под пятой государства. Говорить о том, что у нас местное самоуправление будет самостоятельным — это пока из области фантастики. Но без него не проживешь — местное самоуправление необходимо, потому что все вопросы местного значения должны решаться там, где люди живут. Иначе все время будем надеяться: «Придет барин и нас рассудит». А бар на всех не напасешься.
— А почему барин хочет прийти сам? Чтобы вмешаться в местные дела?
— Потому что «низы» не готовы к полной самостоятельности, а верхи не удовлетворены тем, как решаются социальные вопросы на местах — вопросы образования, здравоохранения, коммунального хозяйства. У нас в Тюмени эта тема особо не выпячивается, хотя три года назад были вопросы — как сложатся отношения мэра с губернатором. У нас есть пример соседей из Свердловской области, где 5−6 лет идет война между мэром и губернатором. Я был зимой в Екатеринбурге и задавал там вопрос: «А почему снег-то в городе не убирается?». А мне говорят: «Какой там снег, у нас еще отношения между Чернецким и Росселем не выяснены!». И таких примеров можно найти много.
Особенность России в том, что в ее центральной части областные центры — это города-«головастики», в которых живет большая часть населения субъекта федерации. Областные центры самостоятельны, в отличие от других муниципальных образований региона, так как это промышленные центры, которые дают большую часть бюджета субъекта федерации. И за счет города органы власти решают проблемы сельских территорий. Конечно, город не доволен, его мало волнует, как там живут деревни. Это нельзя характеризовать как межличностные отношения между мэрами административных центров и губернаторами, это объективно существующая проблема. Межличностные отношения могут только обострить или сгладить эту проблему. В этой ситуации, я полагаю, и возникла идея уйти от этих конфликтов путем установления местной, муниципальной власти как части государственной.
— То есть проблема обусловлена «столичным статусом» городов, которые считают себя главнее других муниципальных образований?
— Нет, проблема упирается в деньги. Спор возникает вокруг того, сколько денег оставить областному центру, а сколько перераспределить дотационным территориям. А то, что областной (краевой, республиканский) центр выполняет еще так называемые «столичные» функции. Они не настолько тяжелы, поскольку под них все равно даются и деньги, и имущество. Поэтому столичным центром быть даже выгодно, потому что город получает дополнительные средства на благоустройство, на строительство, на развитие инфраструктуры и так далее.
— Если говорить о Тюмени, то не секрет, что в сознании людей все городские блага ассоциируются с деятельностью областной власти.
— Правильно.
— С одной стороны, большая часть доходов бюджета города формируется за счет области, а с другой — городская мэрия и городская дума формально самостоятельны, так как не входят в систему органов государственной власти и не подотчетны областным властям.
— Объективно это так. Можно сказать, что если государственная власть субъекта федерации дает деньги муниципальному образованию, то она вправе указать, на что эти деньги потратить, а потом потребовать отчета. Во многих городах эти отношения выстраиваются просто: деньги не даются муниципальному образованию напрямую, а в областном бюджете закладываются строчки для финансирования конкретных объектов областного центра. Насколько известно, у жителей Тюмени не возникает вопросов об эффективности использования областных бюджетных средств на территории города.
— Какой способ «государственного влияния» на местное самоуправление, на ваш взгляд, наиболее приемлем?
— Самый эффективный способ влияния — это деньги. Чтобы получить деньги для решения городских проблем, муниципальным руководителям придется выполнять условия, которые выдвигает региональная власть.
Вообще, если говорить о проблеме взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления, то у нас в Тюменской области этой проблемы нет. Главы муниципальных образований избираются на выборах, но рычаги влияния на их работу есть, схема взаимоотношений выстроена, она достаточно устойчива. Но в целом по России проблема существует — в Свердловской, Омской областях, в Приморском крае и ряде других территорий. Значит, надо ее решать. Один из способов решения этой проблемы — предложение кандидатуры главы административного центра губернатором. Есть еще одна схема, она у нас в Тюменском районе реализована. Там район по сути дела исполняет государственные полномочия, не являясь муниципальным образованием. Все говорят: нужна демократия. Но демократия — это довольно дорогое удовольствие. Самая демократичная страна Швейцария — там все законы принимаются на референдуме. Но это огромнейшие затраты.
Почему бродит идея назначать руководителей исполнительной власти сверху донизу? Потому что ситуация такова, что необходимо на местах выполнять все то, что задумывает федеральная власть. Это может не соответствовать духу Конституции, но на данном этапе развития России, я думаю, это, к сожалению, необходимо. К сожалению потому, что демократия, конечно, лучше для всех.
— Кстати, насколько известно, Конституция жестко не регламентирует выборность органов местного самоуправления.
— Конституция — это документ общего характера. В ней всего-навсего 136 статей, которые регулируют все отношения в обществе и государстве. Вопросам местного самоуправления посвящено лишь четыре статьи. Они содержат общие принципы. И действительно, порядок формирования органов самоуправления там не прописан. Сказано, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
— А если население Тюмени скажет, к примеру, на референдуме, что оно за то, чтобы мэра назначал губернатор?
— Теоретически и практически это возможно, но губернатор скажет: «Я бы с удовольствием, но пока закон мне этого делать не позволяет». Надо вносить изменения в статьи 34 и 36 Закона о местном самоуправлении, которые определяют порядок формирования органов местного самоуправления. Кстати, закон предусматривает процедуру избрания главы муниципального образования представительным органом и не указывает, кто должен эту кандидатуру вносить. Достаточно внести уточнение — и право выдвижения кандидатуры появится у губернатора.
