Проблемы интеграции автономий, областей и краев ждут своего решения. В последнее время в законодательных и исполнительных органах, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов, в средствах массовой информации активно обсуждаются пути укрепления Российского федеративного государства. Особенно остро стоят проблемы так называемых сложносоставных субъектов: краев, областей и входящих в них автономных округов. Все чаще и настойчивее звучат голоса сторонников объединения таких субъектов.
В конце прошлого года состоялся референдум об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, в ходе которого подавляющее большинство населения обоих субъектов высказалось в поддержку этого предложения. С учетом итогов референдума парламентом был принят, Президентом подписан федеральный закон, который дал старт образованию единого субъекта Федерации.
В то же время мы видим и немало противников объединительных процессов. Как показывает жизнь, на этом пути предстоит еще решить немало острейших проблем.
Одна из них — существование в нынешнем виде автономных округов, которые, согласно
В итоге высшие должностные лица, законодатели автономных округов в значительной мере сами устанавливали, определяли правила взаимоотношений с органами государственной власти краев и областей, на территории которых расположены. При этом все эти процессы происходили под крайне популярным в то время лозунгом — берите столько суверенитета, сколько сможете переварить.
Подобная система взаимоотношений нестабильна в своей основе. Она создает многочисленные административные барьеры, которые препятствуют образованию единого экономического пространства, эффективному использованию природных ресурсов, производственного, кадрового потенциала подобных регионов и, следовательно, повышению уровня жизни их населения. Ясно, что от сложившейся модели нужно уходить.
Первым шагом на этом пути стало постановление Конституционного суда РФ от 14 июля 1997 года N12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66
Судом было установлено, что территория и население краев или областей, в состав которых входят автономные округа, включают в себя территории и население округов. Однако к существенным практическим изменениям это решение не привело.
Следующим шагом в формировании правовой базы, регулирующей взаимоотношения в рамках сложносоставных субъектов, стал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (N 95-ФЗ). Этот закон, принятый в 2003 году, содержит статью 26.6, предусматривающую, что высшее должностное лицо края, области наделяется рядом полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые осуществляются им на территории всей области, включая автономные округа. Предусмотрено также формирование соответствующей финансовой основы для исполнения этих полномочий, что требует внесения поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы.
Нельзя не видеть, что эта статья, представляя собой реализацию вышеупомянутого постановления Конституционного суда, направлена на создание предпосылок, обеспечивающих постепенную административно-территориальную и социально-экономическую интеграцию автономий, краев, областей в интересах ускорения их развития. Очевидно и позитивное политическое значение этого закона:
создавая механизмы, обеспечивающие разрешение конфликта интересов, он существенно повышает степень управляемости развитием регионов и всей страны, способствует укреплению государственной и территориальной целостности России.
Однако, как гласит расхожее выражение, строгость российских законов смягчается необязательностью их исполнения. Похоже, данный закон пришелся по вкусу не всем.
Уже в ходе его рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации против высказались представители ряда субъектов.
Парламентские слушания, проходившие в стенах Госдумы, показали, что процессы и механизмы объединения должны проистекать из интересов не политической элиты, а населения. Более того, именно политические амбиции чаще всего и не совпадают с желанием и интересами населения. Дальнейший ход событий показывает, что противодействие реализации закона продолжается и сегодня.
Наиболее активно неприятие норм демонстрируют политические элиты Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в состав Тюменской области. Мотивы подобного отторжения ясны: именно на территории этих округов добывается основная часть российской нефти и газа. Естественно, что руководству автономных округов не хочется выпускать из своих рук контроль над рождаемыми этими природными ресурсами бюджетными потоками, которые как манна небесная свалились на них вместе с «суверенитетом» и которыми они все это время распоряжались практически единолично, причем далеко не всегда эффективно.
Казалось бы, после того, как проект закона был одобрен Государственной Думой и Советом Федерации, подписан Президентом Российской Федерации, руководителям округов и Тюменской области необходимо было собраться, рассмотреть сложившуюся ситуацию и совместными усилиями в диалоге найти конкретный механизм его реализации. Тем более что губернатор Тюменской области Сергей Собянин сам в недавнем прошлом возглавлял Думу Ханты-Мансийского автономного округа, а потому можно было с полным основанием надеяться на его готовность к поиску решений, устраивающих все три региона. На необходимость подобного диалога указывал
И вначале все шло вроде бы именно по этому сценарию. Была сформирована рабочая группа из представителей трех субъектов Российской Федерации, которой было поручено выработать механизм реализации закона на территории области. Однако в мае против введения в действие нового федерального закона резко выступил губернатор ХМАО Александр Филипенко. Он заявил, что «разграничение полномочий между Ханты-Мансийским автономным округом и югом Тюменской области невозможно без пересмотра Правительством России ряда своих позиций». По его мнению, работа над трехсторонним соглашением «идет совсем непродуктивно и крайне медленно». А потому, «если мы не будем готовы к вступлению в силу так называемого 95-го закона, то, по моему убеждению, на нашей территории вполне резонно оставить существующую схему взаимоотношений».
В развитие этой идеи в начале июня парламенты обоих округов утвердили проект договора о разграничении полномочий с Тюменской областью. По словам авторов, цель документа — закрепление за регионами полномочий, которые в настоящее время действуют на территории округов в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Он предполагает фактическое введение моратория на реализацию закона на территории округов и Тюменской области до 1 января 2007 года. Таким образом, складывается впечатление, что законодательный орган субъекта присвоил себе право изменять норму уже принятого федерального закона. Северные противники закона так поторопились заявить о своей позиции, что забыли даже о необходимости поставить в известность не только область, но и федеральный Центр.
Если называть вещи своими именами, то это не что иное, как игнорирование одного из основополагающих принципов российского федерализма, утверждающего верховенство федерального законодательства по вопросам исключительного ведения Российской Федерации, а также по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Практическое осуществление данного намерения означало бы выход ХМАО из правового пространства России. Такие действия не способствуют укреплению государства, политического и территориального единства страны. По нашему мнению, они противоречат интересам жителей Тюменской области, самих округов.
Эти решения были подкреплены активной пропагандистской кампанией в средствах массовой информации. Появились слухи о том, что «Кремль сформировал специальную комиссию по тюменской проблеме», что «руководство Тюменской области, пользуясь курсом руководства страны на укрупнение субъектов Российской Федерации, намерено поглотить Югру и Ямал». И, дабы эти заявления не оказались голословными, формируются инициативные группы по проведению разного рода референдумов.
Некоторые федеральные и региональные средства массовой информации высказываются в том духе, что Президент, дескать, с пониманием относится к позиции губернаторов северных округов.
Президент действительно высказался. На заседании Госсовета 1 июня, говоря об этом законе, он заявил о необходимости «последовательной реализации требований данного закона», подчеркнул важность корректировки федерального и регионального законодательства, приведения его в соответствие с новыми принципами федеративных отношений и местного самоуправления, новыми финансово-экономическими условиями функционирования федеральных, региональных и местных властей. Как говорится, двух мнений быть не может.
Не будет преувеличением сказать, что практическая реализация закона, его статьи 26.6 знаменует собой очередной этап собирания российской федеративной государственности. По результатам этой работы политические и деловые круги, российское общество в целом будут судить о способности федеральной власти добиваться осуществления намеченного. Самое же главное заключается в том, что курс на «собирание России», превращение нашей страны в действительно единое экономическое и правовое пространство — необходимое условие повышения нашей конкурентоспособности, выхода на передовые рубежи экономического и социального развития.
Лев Коршунов, заместитель председателя
