22 октября губернатор Тюменской области Сергей Собянин выступит с докладом о реформе местного самоуправления на президиуме Государственного Совета, в работе которого примет участие Президент страны Владимир Путин. Этой же теме будет посвящено заседание Госсовета, которое состоится днем позже. Напомню, Сергей Собянин возглавляет рабочую группу Госсовета по местному самоуправлению.
За десять лет существования современной модели местного самоуправления в России сложился комплекс проблем, связанных с функционированием «местной власти». Проблемы связаны как с организацией, строительством местного самоуправления, так и с финансовыми основами его функционирования.
Все опросы населения показывают, что большинство жителей территорий решение своих проблем связывают в первую очередь с органами местного самоуправления — мэром и муниципальной администрацией. Что любопытно, люди нередко возлагают на органы муниципального управления ответственность за те проблемы, решение которых не входит в компетенцию местного самоуправления (низкие пенсии, низкая зарплата на предприятиях
А строительство дорог, тротуаров, школ больниц — это вопросы местного значения? Если так, то где муниципалитетам взять деньги на многозатратную инфраструктуру города или района? Сегодня лишь немногие экономически развитые города способны реально самостоятельно нести всю ношу «вопросов местного значения», возложенных на муниципалитеты. А в отдельных муниципальных образованиях юга Тюменской области только на содержание муниципального аппарата приходится до 12,4 процента расходной части местных бюджетов.
Последние изменения в налоговом и бюджетном законодательстве окончательно подорвали и без того шаткую финансовую основу местного самоуправления. В результате перераспределения налоговых потоков между муниципальными образованиями, субъектами Федерации и федеральным центром даже самые богатейшие города России попали в разряд дотационных территорий. Органы местного самоуправления вышли из зависимости от так называемых «градообразующих предприятий» (их роль в пополнении местной казны стала незначительной), но попали в зависимость от государства в лице субъектов Федерации. То есть с одной стороны, «самостоятельное под свою ответственность», а с другой — муниципальные образования вынуждены конкурировать в борьбе за государственные дотации, не гарантированные сегодня ни одним федеральным законом.
Недостаточность финансовой основы местного самоуправления — лишь одна из проблем, которые будут рассмотрены на президиуме Госсовета. С этой проблемой тесно увязана другая — неэффективное разграничение полномочий между центром, субъектом Федерации и местным самоуправлением. По мнению реформаторов местного самоуправления, нельзя нагружать муниципалитеты обязанностями, которые не обеспечены финансовыми ресурсами. То есть, по сути, предлагается не только обеспечивать местное самоуправление финансовыми ресурсами для реализаций государственных полномочий, но и компенсировать «минусы» в балансе муниципальных бюджетов. Это вполне логично, так как нет ни одного человека, который находился бы вне зоны действия местного самоуправления. Даже если он работает в главном кабинете Кремля.
Еще один проблемный вопрос — неопределенность территориальной основы местного самоуправления. В Тюменской области хорошо известен спор вокруг преимуществ и недостатков так называемой поселенческой и «районной» моделей местного самоуправления. Поселенческая модель хороша тем, что при такой организации «муниципальная власть» близка к народу и хорошо знает все проблемы населенного пункта. Но есть и недостатки — острый дефицит собственных финансовых ресурсов, затрудняется комплексное развитие территории. Грубо говоря, если жители деревни задумают за счет собственных ресурсов строить дорогу, то достраивать ее будут уже их дети и внуки.
Споры между последователями районной и поселенческой моделями, возможно, скоро прекратятся. Одно из предложений по реформе касается «двухуровневой» организации местного самоуправления. Суть ее состоит в том, что муниципальные образования создаются как на уровне районов, так и на уровне поселений. При этом предлагается многовариантность формирования представительного органа. Депутат «района» может либо выбираться населением, либо делегироваться от поселения как представитель (глава поселения).
Рабочая группа Государственного совета по местному самоуправлению предлагает и несколько непривычный для России вариант решения проблемы управленческого профессионализма в местном самоуправлении. Органы местного самоуправления являются выборными. Избиратели, голосующие «сердцем», не всегда способны оценить профессиональные качества претендента. Особенно остро стоит эта проблема в небольших городах и поселках. Предлагается законодательно предусмотреть возможность найма главы муниципальной администрации по контракту. То есть выборный орган местного самоуправления от имени населения нанимает на работу профессионального управленца, хозяйственника. В местном самоуправлении США такая модель называется «Совет-управляющий», нанятый по контракту глава администрации набирает команду специалистов.
В части финансовых гарантий местному самоуправлению ставится вопрос о внесении изменений в бюджетный и налоговый кодексы. О каких конкретно изменениях идет речь, пока неизвестно, но, учитывая опыт работы муниципалитетов после 1 января 2002 года (когда все города стали дотационными), предположить нетрудно. «Де-факто» «донорные» территории требуют установления справедливых нормативов отчисления налогов в муниципальные бюджеты. Двухпроцентная доля налога на прибыль и местные налоги и сборы в муниципальных бюджетах большой погоды не делают. Богатые города выступают за то, чтобы у них оставалось столько налогов, сколько необходимо для нормальной жизни, а бедные — за гарантированные дотации. Сегодняшняя ситуация, когда «бюджетный вопрос» становится предметом политической борьбы и закулисных игр, для местного самоуправления неприемлема.
