Владимир Ульянов. Десять главных событий в истории Тюменской области

_Историю современной Тюменской области следует отсчитывать с 1990 года. Об этом на открытой лекции, прошедшей в стенах Тюменской областной думы, заявил депутат регионального парламента, заслуженный юрист России, кандидат юридических наук Владимир Ульянов. По его словам, 1990 год тесно связано с распадом Советского Союза, становлением Российской Федерации как суверенного государства и изменением правового статуса Тюменской области от административно-территориальной единицы России к статусу «субъект Российской Федерации» — государственного образования в составе России._

_Открытую лекцию посетили молодые депутаты Тюменской области. Владимир Ульянов назвал им десять ключевых событий в новейшей истории региона. Подробности — в совместном проекте издания «Вслух.ру» и регионального парламента._

1. Выборы народных депутатов (1990−1991 годы)

В марте 1990 года впервые в советской избирательной системе проходили выборы народных депутатов на альтернативной (конкурсной) основе. На одно место в Тюменском областном совете XXI созыва претендовали два и более кандидата. Вновь избранный Тюменский областной совет состоял из 75% членов и кандидатов в члены КПСС и 25% из беспартийных. Народные депутаты были избраны жителями, проживающими как на юге области, так и в северных автономных округах, находившихся в составе Тюменской области.

Новое руководство областного совета (председатель — Юрий Шафраник, заместитель председателя — Владимир Ульянов), опираясь на поддержку депутатов, повело политику борьбы за экономическую самостоятельность региона в целях получения права на доходы от добываемых нефти и газа. Начиная с середины шестидесятых годов до 1990 года на территории области было добыто 5,4 млрд тонн нефти и 4,5 трлн кубометров газа. Диктат союзного центра и ведомственность не способствовали сбалансированному развитию области, структура экономики носила однобокий характер.

Финансирование социальной сферы из союзного центра и ведомств осуществлялось по остаточному принципу. Без учета этих особенностей было сложно понять стремление Тюменского областного совета народных депутатов к большей экономической независимости от центра, проявившееся сначала у руководства областного совета, а затем овладевшее умами всего депутатского корпуса.

В ноябре 1990 года областной совет принял «Концепцию перехода Тюменской области на принципы самоуправления в условиях формирования рыночной экономики», в основу которой был положен механизм платности недропользования в интересах населения. Полученные средства от добытых на территории нефти и газа должны были направляться на развитие здравоохранения, образования, социальную поддержку населения, развитие сельского хозяйства, развитие малого и среднего бизнеса.

Решительная позиция областного совета и постоянная работа его руководителей с органами государственной власти России привели к поддержке предложений в «именном» указе президента РСФСР «О развитии Тюменской области», которым предусматривались разработка и принятие программы развития региона, предоставление права на формирование и свободное использование территориального фонда товарных и сырьевых ресурсов в объеме 10% от общего производства нефти и газа и 10% другой продукции, производимой предприятиями.

Также в указе содержался пункт об ускорении рассмотрения Верховным Советом РСФСР проектов законов, предусматривающих взимание платы за пользование природными ресурсами.

2. Федеральный закон «О недрах» (февраль 1992 года)

Разработка Тюменским областным советом народных депутатов проекта федерального закона «О недрах», внесение его в Верховный Совет РСФСР и принятие его Верховным Советом 21 февраля 1992 года. Проект федерального закона закреплял поступление платежей за добычу углеводородного сырья: местный бюджет — 30%, бюджет субъекта Федерации — 30%, федеральный бюджет — 40%, но половина из федеральной доли (20%) остается в бюджете субъекта Федерации, в состав которой входит автономный округ.

Таким образом, на территории Тюменской области оставалось 80% платежей за добычу нефти и газа на территории области и автономных округов.

Но проблема в получении этих платежей в бюджеты уже заключалась в том, что Верховный Совет приостановил действие статьи 42 федерального закона «О недрах» и только после жестких требований Тюменского областного совета к Верховному Совету, в том числе и по приостановлению предприятиями области налоговых платежей в федеральный бюджет, Верховный Совет принял решение о вступлении статьи 42 в действие.

3. Подписание федеративного договора (март 1992 года)

«Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга» 31 марта 1992 года (подписали председатель областного совета Владимир Ульянов и глава администрации Тюменской области Юрий Шафраник).

Подписав договор, Тюменская область заявила о себе в статусе государственно-правового субъекта Федерации. В ситуации, когда автономные округа подписывали федеративный договор раздельно с краями и областями, в текст документа автономных округов по инициативе Тюменского областного совета в пункте 2 статьи 2 было включено положение о том, что «органы государственной власти автономных округов осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с законами РФ, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа».

Подписание договора руководителями автономных округов с формулировкой, устанавливающей факт вхождения автономных округов в состав краев и областей, было крайне важно политически. Это было направлено на сохранении единства области.

4. Разработка и принятие пятой Конституции России (июнь — декабрь 1993 года)

В состав Конституционного совещания по доработке проекта новой Конституции России входили председатель Тюменского областного совета народных депутатов Владимир Ульянов и глава администрации Тюменской области Леонид Рокецкий. Позднее в его состав по решению областного совета были включены Геннадий Чеботарев и Виктор Кириллов — ученые-юристы Института государства и права Тюменского государственного университета.

По предложению Тюменского областного совета Конституционное совещание приняло редакцию части 4 статьи 66 проекта Конституции России «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти края или области».

Эта норма была поддержана представителями автономных округов—членов Конституционного совещания при условии, что в проекте Конституции будет норма: часть 3 статьи 66 в редакции «По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон автономной области, автономного округа».

Обе нормы вошли в текст действующей Конституции.

5. Первый созыв Тюменской областной думы (март 1994 года)

9 октября 1993 года президент России Борис Ельцин подписал указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления», в соответствии с которым предписывалось упразднить советы народных депутатов на региональном уровне (края, области, автономного округа) и провести выборы в новые уже законодательные органы регионов. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий окружные советы народных депутатов приняли решения о самороспуске.

Тюменский областной совет принял решение о сокращении срока полномочий до избрания и начала работы вновь избранного законодательного органа власти области.

Указом президента России 6 ноября 1993 года утверждено положение о выборах в представительные органы государственной власти края, области, автономного округа, согласно которому представительный орган власти Тюменской области избирался только населением юга области, без участия населения Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

Это означало, по сути, раздел Тюменской области на три части: юг области — Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

По инициативе Тюменского областного совета народных депутатов (председатель совета — Владимир Ульянов) в «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, автономной области, автономного округа», утвержденного президентом России, был включен пункт 4 статьи 3 в редакции: «Выборы в представительные органы государственной власти краев и областей, в состав которых входят автономные округа, проводятся на всей территории края, области, включая территорию соответствующих автономных округов».

10 ноября 1993 года областной совет народных депутатов принял «Положение о выборах в представительный орган государственной власти области», установив численность депутатов — 25, избираемых по одномандатным округам, и закрепив в пункте 3.3: «Выборы в представительный орган государственной власти области проводятся на всей территории области, включая территорию Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов». Была назначена дата выборов — 6 марта 1994 года.

6 апреля 1994 года состоялось первое заседание вновь избранного законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области, на котором было установлено его название — «Тюменская областная дума» и принято решение: «Считать Тюменскую областную думу правопреемником Тюменского областного совета народных депутатов XXI созыва — прежнего представительного органа государственной власти области».

6. Федеральный закон об основах отношений края, области и автономных округов (1995−1996 годы)

В связи с вступлением в действие пятой Конституции и содержащейся в ней части 4 статьи 66, устанавливающей вхождение автономного округа в состав края, области, перед первой думой области встал вопрос: как выстраиваются отношения области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов? В конституционной норме ответ на этот вопрос был отнесен к федеральному закону и Договору между органами власти области и автономных округов.

Руководители области не смогли договориться по принципиальным положениям договора. Тюменская областная дума в этой ситуации пошла по пути разработки и внесения в Государственную думу проекта федерального закона «Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе».

Такая позиция областных законодателей разделялась и главой администрации области Леонидом Рокецким. Разработка проекта закона была поручена ЗАО «Центр стратегии регионального развития», которое возглавлял бывший председатель Тюменского областного совета Владимир Ульянов.

Разработанный проект федерального закона содержал принципиальные положения, что территория автономного округа, входящего в состав края, области, является частью территории соответствующего края, области (статья 5 проекта), что на территории автономного округа действуют законы и иные правовые акты соответствующего края, области, принятые в пределах их полномочий, предоставленных федеральными законами и соглашениями с автономным округом (часть 2 статьи 5 проекта).

Формирование органов государственной власти края, области проходит с участием всего населения края, области, в том числе и проживающих на территории автономного округа (статья 21 проекта).

17 ноября 1995 года Государственная дума приняла законопроект в первом чтении. Докладчиком по законопроекту выступал Владимир Ульянов. 18 декабря 1996 года Государственная дума приняла указанный закон в окончательном третьем чтении. Поскольку вначале законопроект встретил серьезное сопротивление представителей автономных округов, 18 сентября 1995 года Тюменская областная дума приняла решение об обращении в Конституционный суд по вопросу о толковании положений части 4 статьи 66 Конституции.

7. Решение Конституционного суда (июль 1997 года)

В июне 1997 года Конституционный суд приступил к рассмотрению обращения Тюменской областной думы по официальному толкованию статьи 66 Конституции. 14 июля 1997 года Конституционный суд вынес постановление по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции положения о вхождении автономного округа в состав края, области, которым давал ответ на вопрос «чем и как входит автономный округ в состав края, области».

Конституционный суд в своем постановлении указал, что автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации — края, области, в состав которого он входит, что автономный округ входит в состав края, области территорией, населением, но при этом автономный округ является равноправным, самостоятельным в реализации своих полномочий субъектом Российской Федерации.

Президент в связи с принятием указанного постановления Конституционного суда отклонил принятый Государственной думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами».

Но следует отметить, что принципиальные положения федерального закона полностью совпадают с содержанием постановления Конституционного суда.

8. Выборы губернатора Тюменской области (январь 2001 года)

Во-первых, это были первые выборы губернатора Тюменской области в современной истории региона (с 1990 года), когда губернатор области был избран при активном участии населения, проживающего в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах (соответственно 55,6% и 41,5%).

На первых выборах губернатора области Леонида Рокецкого в декабре 1996 года население автономных округов не участвовало в выборах, хотя указом президента предписывалось обеспечить участие в выборах губернатора области избирателей, проживающих в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах.

Победа Сергея Собянина позволила сдвинуть с мертвой точки проблему взаимоотношений «область — автономные округа».

9. Федеральный закон № 95 (июль 2003 года)

Принятие федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому из совместного ведения России и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции) органам власти передавалось 41 полномочие с увеличением бюджета субъектов Федерации за счет перераспределения налоговых поступлений в пользу субъектов Федерации.

Федеральный закон отдельно урегулировал передачу полномочий и их финансовое обеспечение в отношении краев, областей и входящих в их состав автономных округов. Так, из 41 передаваемого полномочия автономному округу передавалось на исполнение 17, а 24 полномочия — органам власти края, области, в состав которых входят автономные округа. Финансовые ресурсы на реализацию 24 полномочий также передавались краям, областям.

Вместе с тем федеральный законодатель допускал возможность органам власти края, области передавать полномочия и финансовое обеспечение органам власти автономного округа на основе заключенного между ними договора.

Но если договор не заключался, то полномочия и финансовые ресурсы оставались у края, области. Активное участие в разработке указанного федерального закона принимал губернатор области Сергей Собянин, а при его прохождении в Государственной думе — депутаты Геннадий Райков и Юрий Конев.

10. Заключение договора и программа «Сотрудничество» (июль 2004 года)

Введение в действие указанных выше норм федерального закона установлено было с 1 января 2005 года. Таким образом, на решение вопросов, отнесенных федеральным законом к регулированию договором между органами власти края, области и автономного округа, ушло полтора года.

Для подготовки предложений о реализации полномочий, переданных области федеральным законом, по распоряжению губернатора Тюменской области была создана рабочая группа, которую возглавил вице-губернатор Тюменской области Владимир Якушев. Перед ней была поставлена задача выработать предложения, обеспечивающие максимальную эффективность реализации переданных полномочий.

Окончательный вариант договора был составлен и согласован в течение последних полутора недель. По нему до 2010 года округа будут осуществлять на своих территориях все полномочия по предметам совместного ведения без исключения. Область вправе разрабатывать и реализовывать общие для всех трех регионов программы развития по вопросам социальной поддержки населения, дорожного строительства и т. д.

При этом в областной бюджет будет зачисляться 100% поступлений от углеводородного НДПИ, а также 29,5% от положенных округам поступлений от налога на прибыль.

9 июля 2004 года подписан договор о разграничении полномочий, переданных области Российской Федерацией. Механизмом реализации договора стала разработанная и принятая программа «Сотрудничество». Договор действует до 2025 года.

*

Владимир Ульянов завершил аналитический материал оценкой, данной губернатором Тюменской области 2005−2018 годов, в настоящее время — министром строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Владимиром Якушевым:
«Сегодня Тюменская область — один из наиболее динамично развивающихся регионов Российской Федерации, лидер в сфере социальных инноваций, край нефти и газа.

Ямал, Югра и Тюменская область занимают лидирующие позиции среди российских регионов во многих рейтингах.

В частности, по уровню жизни населения, привлечению инвестиций, созданию благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, эффективности деятельности органов власти и информационной открытости.

Тесные партнерские отношения между югом и севером области позволяют уверенно двигаться вперед даже в самых сложных условиях. Наши территории связывают не только масштабные экономические и социальные проекты. Мы неразрывно связаны между собой многими тысячами человеческих судеб. Последние годы стали самыми результативными в новейшей истории Тюменской области. Причем не только по формальным статистическим и экономическим показателям — кардинальные перемены к лучшему произошли в качестве жизни и социальном самочувствии тюменцев и жителей автономных округов».